La cuestión del agua en el conflicto palestino-israelí y en el conflicto árabe-israelí

El agua y el conflicto palestino-israelí

El agua es indispensable para la vida, para el desarrollo de la agricultura, de la industria, así como para el desarrollo del sector servicios. La cuestión del control, administración y gestión del agua se convierte, en lugares como la cuenca del río Jordán, en una cuestión geoestratégica con dimensiones de seguridad nacional. A la escasez del agua en toda la región, no en vano está considerada como zona de estrés hídrico alto, hay que sumar la situación de inestabilidad política y militar de la región. Además las fuentes de recursos hídricos de la región son en su mayoría internacionales o compartidas. La escasez de agua es un problema de seguridad ecológica para tres realidades de la zona. Israel, Jordania y el futuro estado palestino están obligados a cooperar entre ellos, y dar una solución regional a la cuestión del agua, si no quieren poner en peligro, no sólo sus planes de expansión demográfica (retorno de refugiados palestinos y acogida de nuevos inmigrantes judíos), sino su propia existencia. También Siria y el Líbano tienen un papel vital, si bien a nivel individual sus recursos hídricos provienen de otras fuentes.

La fuente de agua más importante de la región es la cuenca del rio Jordán, que se caracteriza por ser de carácter internacional, ya que el rio Jordán nace en el monte Hermón, atraviesa parte de Jordania y desemboca en el mar Muerto. En gran parte de su recorrido, el río Jordán actúa como frontera natural entre Israel, uno de los territorios ocupados (Cisjordania) y el Reino de Jordania. Además, uno de sus afluentes más importantes, el río Yarmuk, cruza también tierras sirias y jordanas antes de desembocar en el Jordán. Una cuenca internacional está concebida como un único sistema formado por aguas superficiales y subterráneas (si las hay). La cuenca del Jordán está compuesta por diversos sub-sistemas o partes, y algunas de ellas se encuentran en países diferentes. Esa condición hace de la cuenca del Jordán un «curso de agua internacional», tal y como está reflejado en la Convención para la Regulación de los cursos de agua internacionales para fines distintos a la navegación (Convention on the Law of the Non-Navegational Uses of International Watercourses). Dicha Convención no ha entrado aún en vigor, pero cuando lo haga será el marco jurídico en el que deberán moverse los Estados parte en esta cuenca (incluido el hipotético futuro Estado palestino). Además, a pesar de no estar aún en vigor, el Tribunal Internacional de Justicia ya ha utilizado sus provisiones en sus fallos referentes a problemas de este tipo (véase la disputa entre Hungría y Eslovaquia sobre las aguas del rio Danubio).

Las zonas ocupadas por Israel, y más concretamente los altos del Golán y Cisjordania, permiten el control israelí de una parte muy importante de los recursos hídricos de la cuenca del rio Jordán (incluidos el Lago Tiberíades – Kinneret para los israelíes- y los acuíferos situados en Cisjordania). Estos recursos son vitales para proveer de agua a los agricultores (64 % del total del agua consumida por Israel aproximadamente, aunque sólo representa el 2,5 % del PIB israelí), a las industrias, a los servicios, etc. israelíes, así como son importantes para satisfacer el consumo doméstico, tanto en el mismo Israel como en los asentamientos israelíes, situados estratégicamente en los territorios ocupados. Israel tiene una demanda anual de agua aproximada de entre 1.800 y 2000 mmc (millones de metros cúbicos). De este montante total de agua, un tercio se extrae del Lago Tiberíades (Kinneret para los israelís), fronterizo con los Altos del Golán, y otro tercio se extrae del acuífero de la Montaña, situado a caballo entre el subsuelo de Israel y el de Cisjordania. Podemos decir que Israel extrae más de la mitad de sus recursos hídricos de fuentes que aún están en disputa, y que dependiendo de la solución final podrían variar considerablemente el uso de ellos hace el Estado de Israel en estos momentos.

Según Ferran Izquierdo Brichs (Papers 46, 1995), la cuestión del agua ha generado diversas dinámicas, tanto de cooperación como de enfrentamiento, entre los países árabes (Jordania, Siria, Líbano principalmente), los territorios ocupados e Israel.

El conflicto palestino-israelí

El conflicto palestino-israelí por el control del agua, se institucionaliza con la aparición de la OLP [Organización para la Liberación de Palestina (OAP)], y a partir de la hidropolítica que implementa el Gobierno israelí en Gaza y Cisjordania. Esta hidropolítica ha implicado, por una parte, la existencia de un monopolio israelí sobre el agua (institucionalizado en la empresa pública israelí Mekorot, que controla todos los recursos hídricos de Israel y los territorios ocupados desde 1967) y, por otra, la imposición de restricciones en el uso de los recursos hídricos a los palestinos que viven en los territorios ocupados. Esta política afecta a toda la población palestina pero, según Libiszewski, de forma más importante a los agricultores. De hecho, el sector agrícola, en especial en Cisjordania, no ha experimentado un aumento significativo desde 1967. En la actualidad supone aproximadamente un 14 % del PIB y emplea a un 14 % de la mano de obra. La causa de esta situación debe buscarse, según Libiszewski, en las restricciones de tierra y de uso de agua que desde Israel se imponen a los palestinos.

El impacto de esta política sobre la población palestina de los territorios ocupados ha sido muy importante, ya que el acceso a un recurso vital como el agua, ha estado muy por debajo de sus necesidades. Una comunidad que se caracteriza, entre otras cosas, por un fuerte crecimiento demográfico y una fuerte dependencia de su economía de la agricultura. Los palestinos se quejan de que sólo consumen una quinta parte de su propia agua, y además la pagan hasta 20 veces más cara. El agua en Israel está subvencionada y en ocasiones se paga incluso por debajo del coste de producción.

Tal y como señala S. Libiszewski, el consumo de agua varía de las poblaciones israelíes a las poblaciones árabes. Las primeras tienen un consumo equiparable al europeo (357 mc hab/año), mientras que las poblaciones árabes (84,6 mc por hab/año en Cisjordania) se caracterizan por un menor consumo de agua debido, según el autor, tanto al subdesarrollo socioeconómico (un 24 % de las casas de Cisjordania y el 45% en Gaza no tienen agua corriente) como a la adaptación al medio. A todo esto debe añadirse que la calidad del agua no es la adecuada y que, en algunas zonas de los territorios ocupados, sobre todo en Gaza, hay un verdadero problema de salud pública. Por ejemplo, tan sólo el 7% del agua disponible en la franja de Gaza se considera óptima para el consumo humano. La sobre explotación del acuífero de la Costa provoca su salinización por la entrada de agua del mar, y además, el uso de pesticidas y fertilizantes químicos por parte de los agricultores ha aumentado su contaminación. La Organización Mundial de la Salud recomienda que el nivel de cloro en el agua no supere los 250 miligramos/l, en Gaza el 90 % de los pozos ese nivel supera los 400 miligramos/l. Lo mismo sucede con los nitratos, el nivel OMS es de 50 mg/l, y en algunos lugares de Gaza se superan los 100-200 mg/l. La salinidad y el nivel de flúor también son muy altos, y todo ello ha provocado que la franja de gaza sea el único lugar de la región en el que la esperanza de vida ha disminuido en los últimos 5 años.

Las diferencias entre las poblaciones judías y palestinas se perciben, sobre todo, en el caso de los asentamientos israelís, que gozan de beneficios en materias como la distribución regular el agua (las poblaciones palestinas están sujetas a importantes restricciones) o el precio del agua (que los palestinos la pagan más cara). Según Libiszewski, en 1995 los palestinos disponían de menos del 20 % de las aguas de Cisjordania y no podían acceder directamente al río Jordán, situación que no ha variado en el año 2001 (ver informe B’Tselem, «Thirsty for a Solution», julio de 2000). De hecho toda el agua que consumen los palestinos en Cisjordania proviene de fuentes y pozos. A pesar de que su territorio (el territorio ocupado de Cisjordania) limita con el rio Jordán (curso de agua internacional), la población palestina no recibe ni un sólo litro de agua proveniente de esta fuente. El Valle del rio Jordán, en el este de Cisjordania y extremadamente fértil, sigue bajo estricto control de Israel, es decir, todo el valle constituye zona C (ver, Acuerdo provisional para Cisjordania y la franja de Gaza – Oslo II o Acuerdo de Taba).

Pero si la hidropolítica israelí ha afectado al consumo doméstico palestino también ha tenido como resultado significativo, dentro del ámbito económico, un deterioro de la competitividad de los productores agrícolas palestinos respecto a los judíos. Esta cuestión se agrava todavía más con las políticas de cierre practicadas por Israel.

Para los representes palestinos, la legitimidad de sus derechos sobre el agua está fuera de toda duda, pero hasta la materialización en 1994 de la Autoridad Nacional Palestina (ANP) no existía una entidad político-administrativa que representara a los palestinos y que pudiera negociar como parte con el Estado de Israel. Por otra parte, la cuestión del agua implica, de rebote, dos temas vitales para Israel. El primero es la cuestión de las fronteras, ya que la delimitación de los recursos hídricos estará relacionada directamente con la fijación de las fronteras, aspecto siempre relegado a la negociación del estatus final junto con Jerusalén y la cuestión de los refugiados. En segundo lugar, se encuentra la cuestión de la supervivencia y continuidad de los asentamientos israelíes en los territorios ocupados.

Con la Declaración de Principios, firmada en 1993 entre Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), ambas partes se reconocieron mutuamente y establecieron las bases para un diálogo a largo plazo. En la Declaración de Principios se considera, entre otras cuestiones, que Israel y la Autoridad Nacional Palestina (ANP) formen un Comité para la Cooperación Económica que, entre otros aspectos, regule la cooperación en materia de agua, pero sin especificar ninguna política concreta de actuación.

Después de la Declaración de Principios se firmaron dos acuerdos más: el Acuerdo sobre Gaza y Jericó en mayo de 1994 y el Acuerdo sobre la transferencia de poderes y responsabilidades en agosto de 1994.

En el primer Acuerdo, el Acuerdo de Gaza y Jericó, se trataba, según Libiszewski, de “concretar la extensión funcional de los poderes” de la ANP. En principio, los poderes de la ANP en relación con el agua se extienden tanto al agua como al alcantarillado en las zonas de Gaza y Jericó. También se establecen las funciones de la ANP en los ámbitos de la explotación, la dirección y el desarrollo del agua, de manera que, según el Acuerdo, no se realice ningún tipo de daño a los recursos hídricos. Pero estas funciones a desarrollar por la ANP se ven limitadas, ya que el suministro de agua a los asentamientos y al área militar israelí, así como los recursos que existen en los lugares donde se sitúan continuarán bajo el mando de la distribuidora de agua israelí Mekoroth. Tanto Gaza como Jericó se caracterizan desde el punto de vista hidrológico por la ausencia de agua (tanto a nivel de superficie como a nivel de acuífero), de manera que depende del agua proveniente de Israel. En este sentido, el Acuerdo de Gaza y Jericó prevé que la ANP tendrá que pagar a Mekoroth los costes de los suministros de agua proveniente de suelo israelí.

En el Acuerdo sobre la transferencia de poderes y responsabilidades se hacía referencia en aquellas áreas sobre las que la Autoridad Nacional Palestina tendría competencias. Entre las áreas referidas no se encuentra el agua, ya que el agua de la misma manera que los refugiados, Jerusalén y otros temas de importancia vital tanto para Israel como para la ANP quedan relegados temporalmente a la firma del Acuerdo sobre el estatus permanente de los territorios ocupados.

No es hasta el Acuerdo interino sobre Gaza y Cisjordania (Oslo II o Acuerdo de Taba firmado en septiembre de 1995) que se encuentra una nueva referencia al agua. Si el caso de Gaza y Jericó era «fácil» de resolver mirado desde el punto de vista de los recursos hidrológicos, el caso de Cisjordania era diferente. Cisjordania, en concreto los acuíferos que se sitúan en esta zona, han proveído a Israel de casi una tercera parte de su consumo de agua, según Darío Valcárcel (Política Exterior, núm. 35).

El control de estos recursos por parte de la ANP habría implicado, por una parte, la cesión por parte de Israel de poderes de facto a la nueva institución. Y, por la otra, habría implicado “renunciar” a la explotación de una de las fuentes más importantes de provisión de agua. Las posturas iniciales de las partes respecto al tema del agua en las negociaciones de Oslo II eran claras. La ANP pedía el aumento de la cuota de agua hasta entonces vigente, así como el reconocimiento de los derechos sobre el agua. Desde la parte israelí se prefería mantener la situación tal cual hasta la firma de un Acuerdo sobre el estatus permanente de los territorios. Como contrapartida, los israelíes se ofrecían a participar en proyectos como la desalinización del agua (fuentes alternativas) y no se oponían a la explotación por parte de Palestina del acuífero del este. La razón: la explotación del acuífero no implicaba ningún peligro para los acuíferos utilizados por Israel en Cisjordania.

En Oslo II, al final, se reconocieron los derechos palestinos al agua de Cisjordania, pero estos derechos quedaban sujetos a la definición del estatus final de los territorios. Aun así fue uno de los mayores avances de dicho acuerdo. Es decir, el control y la distribución del agua están supeditados a las negociaciones del estatus final de los territorios. Por otra parte, en aquellos lugares donde se transfiriese la jurisdicción civil a la ANP, ésta tendría autoridad sobre los recursos hídricos destinados a los palestinos, como es el caso de la franja de Gaza y las zonas A de Cisjordania.

El conflicto árabe-israelí

La situación de escasez de recursos hídricos de la región de Oriente Próximo, y la internacionalización de la cuenca del río Jordán son dos de los principales elementos que caracterizan al dinámica del conflicto árabe-israelí. Un conflicto la solución del cual va afectar de forma importante a todos los países de la región, pero especialmente a Israel, a Jordania y al hipotético futuro estado palestino. La región cuenta con unos recursos hídricos dados y con unas previsiones de crecimiento importante de la población (sin contabilizar la disminución de las lluvias a consecuencia del cambio climático, y sin contabilizar el posible retorno de refugiados al futuro estado palestino), que obligarán a los dirigentes de esos países a entenderse y a llegar a un acuerdo. La única vía es la del diálogo y la cooperación, la cuestión del agua deberá tratarse y gestionarse a nivel regional, si se quiere llegar a una solución justa y sostenible que aleje el fantasma de la guerra definitivamente. Además, debe tenerse en cuenta que, soluciones alternativas para el acceso y explotación de nuevos recursos hídricos como son, por ejemplo, la desalinización del agua marina están fuera de discusión a causa de la complejidad técnica y de los costes económicos (sobre todo energéticos) que se derivan de los actuales mecanismos de desalinización.

Otros factores que agravan el problema son: el factor político y el demográfico. La consolidación de un discurso en el ámbito regional por el cual el Estado aspira a controlar sus propios recursos hídricos (en este caso y de forma más evidente el recurso hídrico por excelencia es el río Jordán, sobre todo en su parte alta), junto con el clima de desconfianza y, en algunos momentos de amenaza que se vive en la zona, han contribuido a favorecer una dinámica de confrontación en el ámbito regional. Desde el punto de vista demográfico, el incremento de la población tanto en los países árabes como en Israel introduce un nuevo elemento de presión sobre los recursos naturales, en general, y sobre los recursos hídricos, en particular.

Las negociaciones multilaterales articuladas en grupos de trabajo e iniciadas en Moscú en 1992, entre Israel y los países árabes implicados, han permitido llegar a ciertas aproximaciones dentro de un marco regional. El ámbito del agua es una cuestión que se plantea en estos grupos de trabajo, en concreto en los de dirección de recursos hidrológicos regionales y en el de problemas medioambientales (presididos por Estados Unidos y Japón) y suponen un intento de acercamiento en las posiciones entre los diferentes actores. De hecho, las negociaciones multilaterales permitieron la realización del Código Medioambiental de Bahréin para Oriente Medio y la Declaración de Principios para la cooperación en materia de agua firmada por Israel, Jordania y la OLP en febrero de 1996.

Israel-Jordania

El conflicto por el agua entre Jordania e Israel es, según Libiszewski, una cuestión que se plantea en términos de distribución de los recursos hídricos, en especial después del reconocimiento de Israel por parte de Jordania y de la cesión de Cisjordania. Con estos dos gestos políticos de Jordania, este país reducía su contencioso territorial con Israel casi al mínimo.

En 1994, Israel y Jordania firmaron un Acuerdo de paz y entre los temas que se reflejaron en él figuraba el del agua (anejo II). En este Acuerdo se definieron los derechos de cada país a disponer de los recursos hídricos, así como el volumen de agua al cual podían acceder en relación con los ríos Yarmuk y Jordán. También se llegó a un acuerdo para construir un pantano en el río Yarmuk (una vieja idea que desde hacía tiempo se quería poner en práctica desde Jordania) y una planta desalinizadora en el bajo Jordán, donde el agua es salobre, fruto de su sobre extracción y alto nivel de evaporación de la zona. También se acordaron una serie de cesiones de agua (50 mcm/año) de Israel hacia Jordania que se han ido cumpliendo des de la firma del acuerdo. En esta parte, el factor climático es muy importante, una larga sequía podría poner en peligro este sistema de cesiones de agua. Además, los logros más importantes en relación con el agua del Acuerdo de paz entre Jordania e Israel se ven subordinados a la construcción de infraestructuras, es decir, a condicionamientos económicos y financieros, así como políticos.

Siria-El Líbano-Israel

En el caso del contencioso entre Siria-el Líbano e Israel los puntos de colisión son diferentes. Las relaciones entre estos tres estados están marcados, por una parte, por la existencia de un contencioso territorial, ya que Israel ocupó los altos del Golán, así como la franja sur del Líbano, de la que Israel se retiró en el año 2000. Desde los altos del Golán -gran depósito de agua de la región- los israelíes consiguen el control sobre el río Banias (afluente del río Jordán) y una posición estratégica respecto al control del caudal del río Yarmuk, y de la fuente de agua más importante de la región, el lago Tiberíades, Kinneret para los israelís (mar de Galilea en la Biblia). La ocupación de la franja sur del Líbano permitía la consolidación del control israelí sobre el tramo superior del río Jordán. Control que ha perdido totalmente al haberse retirado sin firmar ningún acuerdo de paz, tal y como lo hizo con Jordania. Cualquier movimiento que pueda hacer el Líbano respecto de la utilización del agua del río Hatzbani (que da el principal aporte de agua al lago Tiberíades) puede traer de nuevo tensión y amenaza de guerra entre los dos países. El primer ejemplo llegó en marzo de 2001, cuando el Líbano anunció la intención de construir una estación de bombeo en la parte alta del río Hatzbani. Inmediatamente Israel respondió con una reunión de los máximos jefes de las IDF (Israel Defense Forces) y del gobierno, lo que es una muestra de que si en algún momento los recursos hídricos de Israel se ven amenazados, no dudarán en volver a la guerra y ocupar el territorio que sea necesario (Diario Haaret’z, 15 de marzo de 2001).

La ocupación de los altos del Golán, supone para Israel, conseguir un tercio del agua que necesita y que extrae de su principal fuente, el lago Tiberíades y la parte alta del Jordán. A pesar del valor militar y estratégico de los Altos del Golán, Israel también tenía (y tiene) una importante preocupación por controlar determinadas fuentes de recursos hídricos, y asegurar así, su independencia respecto a los países árabes en materia de agua. Pero la realidad pone de manifiesto una vez más que cualquier política hidrológica independiente del resto de los países de la región pone en peligro la viabilidad de todos ellos.

Por otra parte, las relaciones Siria-el Líbano-Israel están también mediatizadas por la omnipresente cuestión de la seguridad nacional. La cuestión de la seguridad nacional es central para Israel, tal como se aprecia en el desarrollo del proceso de paz. De hecho, Israel ocupó la franja sur del Líbano y justificó esta acción con el argumento de la seguridad nacional: Israel tenía que crear una zona de seguridad que permitiera la defensa del Estado ante posibles hostilidades de sus vecinos árabes. Respecto a la raíz del contencioso debe precisarse que si bien para Israel el control de estos recursos hídricos es importante (a causa de la escasez de agua de su territorio) para Siria y para el Líbano, el contencioso se remite, según Libiszewski, más a una cuestión política que a una cuestión económica o de necesidad. Ambos países forman parte de otros cursos internacionales y nacionales de agua que hacen relativa su dependencia hídrica de la parte alta del rio Jordán. El Líbano tan sólo utiliza un cuarto de los recursos hídricos de los que dispone. Para algunos autores (Zvi Bar’el, Haaret’z, 21 de marzo de 2001), el problema del Líbano no es de escasez de agua sino de falta de un buen sistema de distribución y gestión. Por su lado, Siria recibe agua de los ríos Tigris y Éufrates que comparte con Turquía y con Irak. Siria podría tener problemas ante una sequía prolongada, y su principal interés es firmar un acuerdo permanente con Turquía y vincularlo al acuerdo con Israel para la retirada de los Altos del Golán. Ni Turquía ni Israel parecen optar por esa vía. Mientras ese acuerdo no exista Siria no tendrá ni agua ni los Altos del Golán. La centralidad del acuerdo de paz entre Israel y Siria en el proceso de paz es, al menos desde la óptica de la cuestión del agua, indudable. La firma de un acuerdo entre Siria e Israel sería uno de los pasos previos más importantes para la paz.

La cuestión económica

El desarrollo económico en los territorios ocupados (Gaza y Cisjordania)

Las negociaciones israelianopalestinas han incluido el ámbito económico. Dentro del Acuerdo de Gaza y Jericó se aceptó la creación de un Protocolo de relaciones económicas (denominado Protocolo de París) que regulaba las relaciones israelianopalestinas durante el período interino y que extendía a las áreas monetaria, fiscal y de relaciones comerciales. En función de este Protocolo, la ANP tenía la potestad de vigilar el sistema bancario local y dirigir las reservas de moneda extranjera. Además, en este Protocolo se establecía que las tasas pagadas por los palestinos, y que anteriormente eran canalizadas hacia las arcas israelí, pasarían a destinarse a las arcas de la ANP. Así, también se establecía la existencia de una unión aduanera, aunque esta unión tenía ciertas excepciones. De hecho, cuestiones como la de las relaciones comerciales con terceros países eran determinadas por Israel.

El Acuerdo Oslo II implicó la profundización en las líneas ya delimitadas por el Acuerdo de Gaza y Jericó. Oslo II permitió, entre otras cosas, la creación de una Comisión Económica Mixta, que ya estaba prevista en el Protocolo económico de 1994. En Oslo II, y según Rex Byrnen, se preveía que la ANP tomase el control de determinados sectores económicos, pero sin que este control se extendiera a áreas estratégicas como la fijación de los “tipos de instrumentos fiscales o la elección de las relaciones económicas exteriores”.

Según Sara Roy (The Palestinian Economy after Oslo, Current History, 1998), los acuerdos económicos hicieron posible que temas fundamentales para los palestinos como las manufacturas, los servicios, la mano de obra, etc. continuasen bajo el control de Israel. Este control se hacía evidente con la adopción por parte de Israel de políticas de cierre de fronteras. Además, el contenido y la implementación de los acuerdos han facilitado que se incremente el aislamiento entre las economías de Gaza y Cisjordania.

El deterioro económico en los territorios ocupados (Gaza y Cisjordania)

La economía de Gaza y Cisjordania depende extraordinariamente de Israel debido al control que este país ejerce sobre la circulación de bienes, sobre el comercio, y sobre el mercado laboral de estos territorios.

Así pues, el mercado laboral de los territorios ocupados está determinado por la política israelí. Israel controla las entradas y salidas de palestinos tanto en el ámbito del territorio israelí como entre los territorios ocupados, es decir, entre Gaza y Cisjordania (que, teóricamente, y en virtud de los acuerdos de Oslo, forman una unidad territorial que debe comunicarse a través de pasos seguros). En el caso de Cisjordania, existen dificultades añadidas de paso entre las diferentes zonas en las que se divide el territorio (zonas A, B y C). Según el Relator Especial, en su informe E/CN.4/2000/25, de marzo de 2000, «Israel ha intensificado el control estricto y sistemático de la circulación de trabajadores palestinos hacia Israel y el extranjero». El mantenimiento de este control sobre la circulación de personas es posible gracias a la potestad israelí de expedir permisos (que se basa en un complicado sistema de concesión de estos) y tiene graves implicaciones tanto políticas como económicas. Según el Relator Especial, «esta situación ha dado lugar a numerosas violaciones y ha tenido como resultado una disminución de entre el 10 y el 15% de los ingresos reales per cápita de la población de los territorios ocupados en el periodo de 1993 a 1999».

El deterioro económico de los territorios ocupados progresa de manera evidente desde 1992. Se pueden encontrar muchas razones que explican el deterioro económico de Gaza y de Cisjordania, pero se pueden destacar dos. La primera se refiere a los cierres a los cuales Israel somete los territorios ocupados y de los cuales se derivan consecuencias como la restricción en la libertad de movimientos tanto de personas como de bienes materiales en Gaza y Cisjordania. Esta restricción de movimientos tiene como resultado más evidente la imposibilidad del mercado de proveer a los consumidores de aquello que necesitan, pero también implica el aumento del paro (ya que un porcentaje importante de la población palestina trabaja en Israel) o el crecimiento de precios.

Los cierres israelís afectan de manera negativa tanto al comercio (ya que no se permite la entrada ni la salida de bienes) como a los trabajadores palestinos que salen de sus territorios ocupados para ir a trabajar a Israel. Asimismo, los cierres han tenido como consecuencia directa el incremento del paro en las zonas ocupadas, así como la introducción del paro permanente. Este hecho ha derivado en el incremento, por una parte, del trabajo infantil y, por otra, el incremento del número de familias pobres en los territorios ocupados y, en especial, en Gaza, que depende extraordinariamente de Israel.

En segundo lugar, se ha de señalar la dependencia de la economía palestina del mercado israelí y de las políticas, en especial los cierres, aplicados por este país. A esta cuestión se ha de añadir el hecho de que la Autoridad Nacional Palestina ha contribuido a empobrecer la situación de la economía palestina debido al sistema de monopolios que ha establecido y que ha implicado la existencia de dinámicas de patronaje que no han favorecido el desarrollo de la economía privada.

Respecto a los cierres, tal como afirma Elias Sanbar, se pensaron desde Israel como una medida extraordinaria a aplicar en los territorios ocupados. Sólo se podría aplicar en situaciones de crisis o tragedias. Pero son periódicos y se pueden justificar en función, entre otras cosas, de los atentados terroristas registrados en Israel, como sucedió en el período 1994-1996. La función del cierre, en estos casos, se explica en términos de dar a la población israelí cierta seguridad. Pero los cierres pueden ser utilizados, tal como señala Sara Roy, como instrumento de presión de Israel hacia la Autoridad Nacional Palestina para que ésta acepte ciertas condiciones económicas y conseguir, de esta manera, posponer cuestiones de tipo territorial o político. Durante el año 1998, se registraron dos importantes cierres tanto en Gaza com en Cisjordania “combinados con un particularmente severo cierre interno de Cisjordania”. Durante 1999, también se registró un cierre de seis días entre junio y octubre; la justificación: prevención de ataques terroristas durante las festividades judías.

Los cierres de Gaza y Cisjordania tienen efectos económicos y sociales importantes. El hecho de que la industria palestina situada en los territorios ocupados dependa en gran parte de las importaciones de materiales para poder hacer efectiva su actividad productiva facilita el deterioro de esta actividad cuando se ve sometida al cierre de fronteras. Las industrias durante el período de cierre no pueden producir, ya que no disponen de las materias necesarias y este hecho implica el aumento de los precios de los productos industriales.

Los cierres también tienen efecto sobre el sector agrícola, ya que durante estos períodos queda afectada la entrada y salida de productos agrícolas. Muchos productos se estropean y no se pueden introducir en el mercado. De esta manera, se produce, por una parte, un aumento de los precios y, por otra, la limitación (desincentivación) de las exportaciones agrícolas. La exportación de productos agrícolas, en especial de cítricos y vegetales, es una actividad clave para la economía palestina. Una economía que, como se puede apreciar, es muy débil y dependiente, tanto desde el punto de vista de las importaciones como de las exportaciones, de Israel. Según Arie Arnon, entre 1967 y 1994 “el 90 % de las importaciones venían de Israel” y entre el 40 % y el 60 % de las exportaciones tenían como destinatario este país.

El incremento general de los precios y la imposibilidad de conseguir determinados bienes (leche, harina, huevos, aceite, sal, etc.) se enmarcan en una situación de pérdida de poder adquisitivo de los palestinos que viven en los territorios ocupados y que se agrava a causa de dos cuestiones: el incremento de la población y las altas tasas de paro.

Durante la primera mitad de 1998, se calculaba que la población palestina en Gaza y Cisjordania ascendía a 2.818.500 personas, población que había aumentado en un 5,7% respecto al mismo período en 1997. A su vez, la cifra de personas en edad de trabajar también había aumentado.

El empleo, una de las cuestiones candentes en Gaza y Cisjordania, ha experimentado una tendencia al alza. En el segundo cuatrimestre de 1999, los índices de empleo se sitúan en el 82% de la población activa y, según señala el World Bank Group en su informe de 1999, es el índice más alto desde 1995. El aumento del empleo es una variable conectada al crecimiento económico, pero los patrones de crecimiento laboral (en cantidad de personas y por tipo de ocupación) experimentados en Gaza y Cisjordania son diferentes. Si bien Cisjordania ha experimentado un aumento de las personas ocupadas, este aumento se ha centrado prioritariamente en el sector de la construcción, y se explica en función de la demanda de mano de obra realizada desde Israel o desde los asentamientos israelíes. En este sentido, es importante destacar que, durante 1999, el gobierno israelí redujo las restricciones aplicadas a los palestinos para entrar en su territorio, y esta situación fue especialmente favorable para los habitantes de Cisjordania. Por otra parte, en Gaza el incremento del empleo se centra durante 1999 en el sector de las manufacturas y disminuye la mano de obra que trabaja en el ámbito de la construcción.

Los esfuerzos de la Autoridad Nacional Palestina para frenar el crecimiento del paro han tenido como consecuencia más evidente el crecimiento del sector público en Gaza y Cisjordania. Este sector público ocupaba a un 22% de la población de Gaza y Cisjordania, y se convertía en el principal sector de ocupación de palestinos no situado en Israel. En segundo lugar, se encontraba el turismo (y los ingresos que se derivan de éste a través de actividades de hostelería, venta ambulante, etc.). Pero esta última actividad está también fuertemente subordinada al cierre de los territorios.

Más información:

Autoridad Nacional Palestina. En inglés. Página oficial de la ANP. En ella, encontrará información sobre el proceso de paz actual, sobre la configuración política de la ANP, sobre la economía palestina, la construcción del estado, discursos oficiales, asentamientos judíos, etc.

Los cierres israelíes de Gaza y Cisjordania. Human Rights Watch. En inglés. Información sobre los efectos sociales, económicos, etc. de los cierres llevados a cabo por Israel en los territorios palestinos. El informe es de 1996 pero es muy esclarecedor y refleja en su intensidad los efectos de los cierres en una época especialmente tensa de las relaciones israelo-palestinas.

Palestinian Refugee ResearchNet. En inglés. En esta página web podrá encontrar información sobre refugiados y también sobre desarrollo económico de Palestina (informes varios sobre el estado de la economía palestina, enlaces de interés, etc.) provenientes de diferentes fuentes (UNSCO, PECDAR, etc.).

Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. En español, inglés y francés. En su página web podréis encontrar varios documentos (informes de la Comisión de Derechos Humanos, del Consejo Económico y Social, resoluciones del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General, etc., referentes a todos los países del mundo), también se pueden encontrar noticias, cronologías, etc.

Palestinian Academic Society for the Study of International Affairs (PASSIA). En inglés. PASSIA se autodefine como una institución no lucrativa que pretende presentar la cuestión palestina en su contexto nacional, árabe e internacional a través de la investigación académica, del diálogo y de publicaciones. En su página web podréis encontrar información sobre Palestina (cronologías, enlaces, información sobre los asentamientos judíos en Gaza, Cisjordania y Jerusalén, organización política y administrativa de los territorios palestinos, etc.), así como actividades que se realizan en la misma institución.

Bibliografía

Anuario CIP 1998: Guerras periféricas, derechos humanos y prevención de conflictos. Aguirre, Mariano y Osorio, Tamara (eds.); Pablo de Marinis (ed. Adjunto); Centro de Investigación por la Paz de la Fundación Hogar del Empleado, BCN, Icaria, 1998.

La cuestión de los refugiados palestinos

La primera gran oleada de desplazados y refugiados palestinos se produjo como consecuencia de la guerra de 1948. En 1949, la Comisión de Conciliación de EUA (Asamblea General de las Naciones Unidas – A/RES/194 (III), del 11 de diciembre de 1948) dio la cifra de 726.000 desplazados. Un año más tarde, en 1950, la UNWRA (United Nations Relief and Works Agency for Palestins Refugees for Near East) estableció que la cifra total de desplazados por la guerra había sido de 957.000. El Gobierno de Israel sugirió que el número de desplazados fue inferior a 520.000. Los investigadores palestinos, por su parte, han asegurado que fueron unas 850.000 personas. Como se puede observar, las discrepancias en el tema de los refugiados empezaron desde el primer día. Lo único cierto es que un tercio de éstos se refugió en Cisjordania, otro tercio en la franja de Gaza, y el resto se distribuyeron entre Transjordania (actual Jordania), Siria y el Líbano. Independientemente de la cifra exacta, todo este volumen de gente fue expulsada, bien a la fuerza o bien como consecuencia de la guerra, de sus hogares al territorio del actual Estado de Israel (Palestina).

La guerra de 1967 (la Guerra de los Seis Días) provocó la segunda oleada de desplazados. Esta vez unas 30.000 personas fueron de Cisjordania a Jordania, Siria o Egipto. De éstos, aproximadamente 120.000 eran desplazados por segunda vez (Palestinian Refugee ResearchNet), es decir, personas que llegaron a Cisjordania como consecuencia de la guerra de 1948.

Las diferentes estimaciones calculan que la población palestina en 1995 era de 6,6 millones de personas. También en 1995, la UNWRA dio una cifra total de refugiados de 3.172.641, registrados en las áreas donde trabaja (Gaza, Cisjordania, Jordania, Siria y el Líbano). Se estima que, además, hay 335.000 personas desplazadas que no están registradas.

Registro de refugiados palestinos de la UNWRA (1995)

	En campos de refugiados	Fuera de los campos	TOTAL
Jordania	238.188	1.050.009	1.288.197
Cisjordania	131.705	385.707	517.412
Gaza	362.626	320.934	683.560
Líbano	175.747	170.417	346.164
Siria	83.311	253.997	337.308
TOTAL	991.577	2.181.064	3.172.641

La cuestión de los refugiados y los procesos de paz*

* Apartado realitzado por Amaya Ruiz, voluntaria de la UB (Conflictos y Convergencias, 2003)

Los refugiados en el proceso de paz de Oslo

Como consecuencia de la Conferencia de Madrid (1991), las conversaciones se establecieron de dos formas, un conjunto de conversaciones bilaterales (conversaciones directas entre los países afectados, es decir, Israel-Siria, Israel-Líbano, Israel-Delegación jordanopalestina) y un grupo de trabajo multilateral. Los trabajos multilaterales empezaron en Moscú en enero de 1992, con el establecimiento del Grupo de Trabajo para los Refugiados (Refugee Working Grup, RWG), y cuatro grupos más (control de armamento y seguridad regional; desarrollo económico regional; agua; medioambiente). Los trabajo del RWG se dividieron en siete áreas: base de datos; reunificación familiar; desarrollo de recursos humanos; creación de puestos de trabajo y aspectos vocacionales; salud pública; bienestar de los niños, infraestructuras sociales y económicas. Los diferentes boicots y desavenencias entre las partes hicieron que el RWG trabajase a un nivel muy bajo desde un principio.

La Declaración de Principios (Oslo I) de septiembre de 1993 hacía un llamamiento para el inicio de las negociaciones del Acuerdo interino para el autogobierno palestino a ciertas zonas de Gaza y Cisjordania, a la vez que daba luz verde para el inicio de las conversaciones en torno al estatuto final y el resto de temas aplazados (entre ellos, el de los refugiados). La Declaración de Principios (Oslo I) también hacía un llamamiento a israelís, palestinos, jordanos y egipcios para que acordasen «las modalidades de admisión de personas desplazadas de Cisjordania y Gaza el 1967». Para esta tarea, se creó un Comité Continuo (o cuatripartito) encargado de discutir este tema. La primera reunión de este Comité tuvo lugar en mayo de 1995 en Amman (Jordania), después vinieron cinco reuniones más: Beersheba, el Cairo, Gaza, Amman y Haifa. El trabajo del Comité fue muy lento. Las diferencias más importantes entre las partes eran sobre la definición de persona desplazada y el número potencial de refugiados que tenían que volver, es decir, discrepaban prácticamente en todo.

Mientras todo esto sucedía, Israel y Jordania firmaron un Acuerdo de paz en octubre de 1994. En este tratado, además de otras consideraciones, Israel y Jordania admitieron su responsabilidad en la generación del problema de los refugiados palestinos. También estuvieron de acuerdo que el problema de los refugiados palestinos no se podía negociar de forma bilateral y que, por tanto, enmarcarían este tema dentro del proceso negociador multilateral, es decir, en el RWG, tanto por lo que respecta a los «desplazados» como a los «refugiados».

El Acuerdo interino israelianopalestino (Oslo II o Acuerdo de Taba) de septiembre de 1995 contenía aspectos relacionados con el tema de los refugiados, a pesar de que no era un punto central. Alguna de las partes hacía referencia a los derechos de residencia de los futuros retornados, pero el grueso de la negociación en torno al tema de los refugiados quedó pospuesto para la negociación del estatuto final, que tenía que empezar en mayo de 1996.

Estas negociaciones se iniciaron en mayo de 1996, pero se vieron frenadas por las elecciones en Israel y el cambio de orientación del Gobierno israelí (estas elecciones hicieron subir al poder Binyamin Netanyahu del Likud). En enero de 1997, el Acuerdo para la retirada en Hebrón establecía que la negociación del estatuto final tenía que empezar en marzo de 1997. Una vez más, una acción unilateral lo impidió. La política israelí de seguir con la construcción de asentamientos judíos en Jerusalén se deterioró y estancó de nuevo el proceso de paz. La Liga Árabe boicotear el proceso multilateral como protesta ante la política israelí.

De los Acuerdos de Oslo destaca un hecho insólito: tratándose de un proceso de paz significativo y de los más importantes a nivel mundial, no incluye ninguna estipulación que haga referencia al retorno de los refugiados. Israel se opuso a basar cualquier negociación en los principios de la resolución 194 de la ONU y dice «no al retorno» desde 1948 (The Palestinian Right to Return Coalition; Al-Awda).

La situación de los refugiados supone una violación flagrante del Derecho Internacional: la ley internacional establece que ni el empleo ni la soberanía disminuyen el derecho de propiedad. Por lo tanto, la tierra y propiedades de los refugiados palestinos permanece en ellos mismos y, legalmente, tienen derecho a recuperar estas pertenencias y volver a estas tierras, aunque nunca haya sido puesto en práctica desde 1948. Las vulneraciones son diversas:

• La resolución 194 de la Asamblea General de la ONU declaró que los refugiados y sus descendientes tienen derecho de compensación y de repatriación a sus hogares y tierras originarias.
• El Principio de Autodeterminación, adoptado por la ONU en 1947, garantiza el derecho a la propiedad y domicilio en el propio país.
• La Cuarta Convención de Ginebra (art. 49) prohíbe «transferir a la fuerza, individual o masivamente la población (…) por ningún motivo» y reclama para las personas evacuadas ser «transferidas de nuevo a sus hogares tan pronto como las hostilidades en el área en cuestión hayan terminado».
• El artículo 13 (2) de la Declaración Universal de Derechos Humanos reafirma el derecho de cada individuo para salir y volver a su propio país.
• La negativa del Derecho de Retorno para los árabes palestinos conlleva una violación de los artículos 2 y 5 (d) de la Convención para la Eliminación de toda forma de Discriminación Racial.
• Israel continúa violando el artículo 12 del Convenio Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que declara que «nadie será arbitrariamente privado del derecho a entrar en su propio país».
• La resolución 3236 (1974) de la Asamblea General de la ONU, subsección 2, recoge los derechos de los palestinos a retornar a sus hogares y propiedades.
• Una resolución de 1997 de la Asamblea General de la ONU reafirma que los refugiados palestinos tienen derecho a sus propiedades y los ingresos derivados de éstas.

El derecho al retorno

El «derecho al retorno» ha sido la posición central de los palestinos en todo el proceso negociador que empezó en Madrid en 1991. Los palestinos expresan el derecho al retorno como objetivo moral de aquellas personas que fueron desplazadas de sus casas, pero a la vez como un derecho reconocido por diversas resoluciones de las Naciones Unidas. La más importante, o la más conocida, es la Resolución 194 (III) de la Asamblea General de las Naciones Unidas de diciembre de 1948. Esta Resolución declara: «los refugiados que deseen el regreso a casa y vivir en paz con sus vecinos se les tendrá que permitir hacerlo tan pronto como sea posible».

Israel, por su parte, no ha reconocido nunca este «derecho» y, por tanto, rechaza de pleno que las negociaciones en este tema giren en torno a los principios de la Resolución 194 de diciembre de 1848. Los israelís argumentan que los acuerdos que nacieron en Madrid no se hicieron bajo el paraguas de las Naciones Unidas, y que la Declaración de Principios de 1993 (Oslo) sólo hace referencia las resoluciones 242 y 338 del Consejo de Seguridad. En ningún momento cita la resolución 194 (III) de 1948. Además, el Estado de Israel no se siente responsable de la marcha de la población palestina en 1948. Al contrario, la posición oficial israelí argumenta que fue el Estado de Israel el que tuvo que aceptar y recoger a todos los refugiados judíos que salieron de los países árabes en 1948. En el fondo, la posición subyacente israelí es que ningún Gobierno israelí, independientemente de su color, tolerará un cambio substancial en el balance demográfico del Estado entre judíos y árabes. Por eso, la voluntad palestina de poner en práctica su «derecho al retorno» se ve como una amenaza desde la posición oficial israelí. También es necesario aclarar aquí qué entienden los israelís por refugiados y por desplazados. Para los israelís sólo obtienen el calificativo de refugiados aquellas personas que abandonaron su hogar en 1948, el resto, especialmente los refugiados de 1967 (Guerra de los Seis Días), son considerados como desplazados.

También es cierto que entre las dos posiciones más o menos oficiales se pueden encontrar propuestas a medio camino, tanto desde el lado israelí como desde el lado palestino. Por ejemplo, la posición sostenida por algunos intelectuales y funcionarios palestinos. Para éstos, el «derecho al retorno» tendría que entenderse como el derecho al regreso a su territorio nacional, es decir, a la franja de Gaza y Cisjordania, y no a sus casas de antes de 1948. Salim Tamari, miembro de la Delegación palestina en el Refugee Working Group y en el Continuing Committe, se expresaba en los siguiente términos: «A cambio del reconocimiento por parte de Israel del derecho de los palestinos y de sus descendientes al regreso a sus hogares, los palestinos reconoceríamos que este derecho no podría ser ejercido dentro de las fronteras de 1948, pero sí dentro del Estado palestino (Gaza y Cisjordania). Fruto de estas concesiones, Israel habría aceptado unos cuantos miles de refugiados que tienen familiares viviendo dentro de las fronteras de Israel» (Palestinian Refugee ResearchNet). Abbas Shiblaq (otro miembro periódico del RWG) ha apuntado que «el derecho al retorno será aplicado básicamente dentro del futuro Estado palestino en las áreas ocupadas en 1967». Como hemos explicado antes, esta propuesta es sólo una parte de la posición palestina. No faltan los que creen que el derecho al retorno al futuro Estado palestino no podrá ser nunca substitutivo del «derecho al retorno» de los refugiados de 1948.

La respuesta a esta propuesta intermedia desde el ámbito oficial israelí es de rechazo total. Primero, porque esta propuesta implica la creación de un Estado palestino dentro de las fronteras actuales de Israel. Y segundo, porque esta posibilidad continuaría siendo una amenaza para la seguridad demográfica. Según Dore Gold (consejero de Binyamin Netanyahu), la llegada masiva de refugiados a las regiones de Samaria y Judea (Cisjordania) generaría igualmente una situación muy tensa. En palabras del mismo Dore Gold: «el Estado de Israel se opondrá al establecimiento de un Estado palestino o cualquier otra soberanía extranjera al oeste del río Jordano, y se opondrá al regreso de la población árabe en esta parte (oeste del río Jordano) de la Tierra de Israel» (Palestinian Refugee ResearchNet).

Fuera de la posición oficial israelí también existen voces que propugnan que la propuesta intermedia podría ser una opció aceptable. Autores como Mark Heller argumentan que, dada la imposibilidad y la complicación que supondría el regreso de los desplazados en 1948 a sus lugares de residencia originales, sería aceptable que este derecho quedase circunscrito al retorno al futuro Estado palestino a Gaza y Cisjordania (Mark Heller, The Implications for Israel. Cambridge MA: Harvard University Press, 1983. p. 80-87). Shlomo Gazit argumenta que la solución podría venir con el establecimiento de un Estado palestino, y la promulgación por éste de una «ley del retorno de los palestino», similar a la “ley del retorno” aprobada por la Knesset en julio de 1950. Una ley que diese a todos los palestinos de la diáspora la posibilidad de obtener un pasaporte palestino, y que garantizase su derecho al retorno al territorio dentro del Estado nacional.

Por lo que respecta a la reunificación familiar de algunos refugiados de 1948 (aquellos que actualmente tienen familiares viviendo en el interior de Israel excepto en los territorios ocupados), Gazit argumenta que la decisión de aceptar o no esta posibilidad corresponde sólo al Estado de Israel (Shlomo Gazit, The Palestinian Refugee Problem, Final Status Issues Study nº 2. Tel-Aviv: Jaffe Center for Startègic Studies, 1995. p. 26). Incluso esta posibilidad se recoge en un documento no oficial desarrollado entreYossi Beilin (miembro del partido laborista) y Michael Eitan (diputado del Likud en la Knesset).

Estas son las posiciones que se pueden encontrar en ambos lados en torno a la resolución del problema de los refugiados palestinos y su «derecho al retorno».

El problema de la nacionalidad: los palestinos apátridas

El tema de los refugiados palestinos no sólo se centra en la cuestión del retorno o no Israel o al hipotético futuro Estado palestino. Las implicaciones de la existencia o no de una nacionalidad palestina afecta también la situación de muchos refugiados de la diáspora. Muchos refugiados se encuentran en una situación de inseguridad jurídica por su condición de apátridas. A excepción de Jordania, el resto de países árabes no ha concedido su nacionalidad a estas personas. Por ejemplo, los palestinos de Jordania disponen de pasaporte jordano, situación que no se da en Siria, ni en el Líbano, ni por descontado en Gaza y Cisjordania. Esta situación comporta la existencia de aproximadamente 1.800.000 palestinos considerados por el derecho internacional como apátridas. En Jordania hay dos posturas en torno a los palestinos con nacionalidad jordana. Una de estas dos argumenta que en el momento en que exista un Estado palestino, los palestino-jordanos tendrían que escoger a qué nacionalidad querrían pertenecer. Por otra parte, también hay una tendencia que propone que podrían mantener la doble nacionalidad, ésta se enmarcaría entre aquellos que creen en la futura existencia de una Confederación jordano-palestina. Esta misma incógnita la podemos encontrar en Israel respecto a su población árabe con nacionalidad israelí. De todas maneras, la situación más comprometida en este tema recae en los palestinos que viven en el Líbano, en Siria y en los territorios ocupados que, mientras que no se llegue a un acuerdo entre todas partes, seguirán con su condición de población apátrida.

La compensación económica

Otro punto importante que tendrá que quedar claro en el Acuerdo en torno al estatus final, en la parte que hace referencia a los refugiados, será la cuestión de la compensación económica que reclaman los palestinos. Compensación económica que tiene dos vertientes, la compensación individual a aquellos refugiados de 1948 que no puedan volver a sus casas (hecho que supuso la pérdida de sus propiedades, hoy en manos israelís) y la compensación al pueblo palestino en general en reconocimiento de la injusticia histórica que sufrieron. Hace falta recordar que la Resolución 194 (III) de la Asamblea General de las Naciones Unidas de diciembre de 1948, además de reconocer el derecho al retorno de los desplazados y refugiados, también decía que aquellos que no quisieran volver, o que aunque lo hiciesen, hubieran perdido sus propiedades tendrían que ser compensados económicamente. Por tanto, cuando los palestinos reclaman esta compensación se apoyan en esta resolución de las Naciones Unidas. Esta parte del problema de los refugiados es muy compleja y esconde muchas cuestiones que todavía se han de determinar.

La primera de las cuestiones a resolver sería quién debería recibir esta compensación. ¿Todos los supervivientes entre los refugiados de 1948, o sólo aquellos que figuren en el registro de la UNWRA? ¿Se tendría que diferenciar entre refugiados originales y sus descendientes? ¿Se tendría que compensar a todos los refugiados sin distinción?, o al contrario, ¿sólo a aquellos que no quisieran o no pudieran volver? Todas estas cuestiones son muy complicadas de resolver. Porque, por ejemplo, si sólo se compensa a aquellos que deciden no volver, se creará una discriminación grave entre los refugiados. Aquellos que son pobres (que lo son la mayoría) podrían decidir su retorno en función de la compensación y no de su voluntad real, además la vivienda en los territorios ocupados es escaso y caro, y el índice de paro es muy alto. La situación económica de Gaza y Cisjordania, independientemente de la existencia o no de compensaciones económicas, hará muy difícil la integración de los refugiados. Es por esta razón que también se tendría que determinar qué parte de esta compensación iría al Gobierno del futuro Estado palestino (o, mientras no exista, a la Autoridad Nacional Palestina), en compensación por el coste de la integración de los refugiados.

Una vez acordado quién tendría que recibir las compensaciones económicas, la segunda de las cuestiones sería calcular y ponerse de acuerdo en la cantidad necesaria para compensar a los palestinos por los agravios sufridos. Un estudio realizado por palestinos en 1984 afirmaba que la cantidad justa estaría entre 94.000 y 147.000 millones de dólares (precios de 1984). Desde un punto de partida diferente, Rashid Khalidi calcula que la cantidad tendría que ser suficiente para dar unos 20.000 dólares a cada refugiado y a sus descendientes (2.000.000 de personas aproximadamente), lo que hace una cifra total de 40.000 millones de dólares (Rashid Khalidi, Towards a solution, a Center on Policy Analisis on Palestine, Palestinian Refugees: Their Problem an Future. Washington DC: CPAP, 1994). Desde el lado israelí, el autor Shlomo Gazit argumenta que Israel tendría que pagar entre 7.000 y 10.000 dólares, o bien 10.000 a cada familia de refugiados (Shlomo Gazit, The Palestinian Refugee Problem, Final Status Issues Study nº 2. Tel-Aviv: Jaffe Center for Startègic Studies, 1995). Como se puede observar, las diferencias son muy importantes, incluso entre aquellos que están de acuerdo en la necesidad de compensar económicamente a los refugiados palestinos.

Los refugiados internos en Israel

Muchas veces, cuando se hace referencia a la cuestión de los refugiados, a menudo se olvida que también hay una población árabopalestina dentro de las fronteras de Israel. Son aquellos que no quisieron irse. Una quinta parte de la población de Israel es árabe (palestina). Son descendientes de la población autóctona que no quisieron irse en 1949. Esta población ha sufrido el olvido de la comunidad internacional y la marginación de las autoridades israelís. Muchos se agruparon en poblados árabes (conocidos como poblados refugio) y abandonaron sus casas, perdiendo sus propiedades, que pasaron a ser propiedad de organismos como The Israel Land Authority o el Fons Nacional Jueu. Aquellos que optaron por no marcharse de sus casas y abandonar sus propiedades, todavía hoy en día viven en pueblos que no han sido reconocidos y que no salen en los mapas. Esta no existencia administrativa tiene como consecuencia más dramática la práctica inexistencia de servicios públicos. Toda esta población es la que se conoce como los refugiados del interior. En Israel existe el Comité Nacional de Desarraigados de Israel, que es la voz de esta población. Estos refugiados internos también reclaman que Israel respete la Resolución 194 (III) de la Asamblea General y la Resolución 181 del Consejo de Seguridad, ésta última hace referencia expresa a la población árabe desplazada dentro de las fronteras de Israel. También denuncian que las autoridades israelíes no respetan ni tan sólo las decisiones de su Corte Suprema, que en diversas ocasiones les ha dado la razón.

La solución a la cuestión de los refugiados palestinos es muy compleja. Hasta el momento, el RWG realiza sus trabajos con conversaciones y diálogos entre las partes. Es difícil que los trabajos de la WRG vayan más allá bajo las condiciones actuales de las negociaciones y del proceso global. Muchas de las respuestas a las cuestiones antes mencionadas tendrán que esperar a la negociación del estatus final, que por lo que parece todavía tardará en llegar (si es que llega). Es difícil que este Acuerdo final llegue en un momento en que aún no se han aplicado los acuerdos de Oslo, y cuando las elecciones israelíes, previstas para mayo de 1999, dejan en suspenso cualquier avance significativo en el proceso. También es en mayo de 1999 cuando finaliza el período interino que tenía que finalizar con un Acuerdo final y total entre las partes. Todas las cuestiones relacionadas con los refugiados tendrán que esperar a que la celebración de elecciones en Israel proporcionen un resultado que desbloquee el proceso de paz, pendiente todavía de la aplicación de los acuerdos de Wye Plantation, en particular, y de los acuerdos de Oslo, en general.

Retirada y repliegue israelí

Uno de los criterios básicos que identifican a una entidad estatal, es que ésta ha de tener el control efectivo sobre su territorio y sobre la población que vive en él. Hasta los acuerdos de Oslo, la franja de Gaza y Cisjordania eran territorios ocupados militarmente por Israel. En la Declaración de Principios de setiembre de 1993 (Oslo I) se acordó fijar un período provisional de cinco años que había de llevar a cabo un Acuerdo final en torno al estatus de estos territorios. Palestina (recordamos que en 1988 Palestina substituyó a la OLP como observador en las Naciones Unidas) y los palestinos son, hoy por hoy, los únicos que reclaman estos territorios como parte de su futuro Estado. Israel nunca ha querido anexionarse estos territorios (a excepción de la ciudad de Jerusalén), y Jordania renunció, en julio de 1988, a cualquier reivindicación sobre Cisjordania. Egipto, que administró la franja de Gaza durante muchos años, tampoco aspiró nunca a anexionarse este territorio.

Durante este período provisional se acordó que Israel iría cediendo (o liberando) el control de parte de estos territorios a la Autoridad Nacional Palestina, en aquellos momentos representada por la Organización para la Liberación de Palestina (OLP). La primera etapa de esta retirada llegó con el Acuerdo por la autonomía de Gaza y Jericó (el Acuerdo del Cairo) del 4 de mayo de 1994. Mediante este Acuerdo se instauró físicamente la Autoridad Nacional Palestina en la franja de Gaza y en la ciudad de Jericó (Cisjordania). El siguiente paso, el 28 de septiembre de 1995, fue el Acuerdo provisional para Cisjordania y la franja de Gaza (Oslo II o Acuerdo de Taba). En este Acuerdo, se pactó la extensión de la Autoridad Nacional Palestina al resto de Cisjordania. Esta extensión se había de llevar a cabo en diferentes fases. Se dividió el territorio en tres tipos diferentes de zonas. El Acuerdo estableció que las zonas de tipo A quedarían totalmente bajo control de la Autoridad Nacional Palestina. Las zonas de tipo A comprendían Jericó y todas las ciudades palestinas importantes (Jénine, Nabulus, Tulkarem, Kalkilya, Ram Al·lah, Belén y Hebrón). Las zonas de tipo B serían aquellas donde el control de la ANP no sería total. La ANP sólo tendría el control de los municipios, pero el Ejército israelí tendría la potestad de entrar y actuar para reprimir el terrorismo. Las zonas de tipo B de Cisjordania están formadas por una docena de regiones rurales y todas las ciudades pequeñas de población palestina. El conjunto de las zonas A y B a duras penas ocupan el 30 % de los territorios, pero concentran el 90 % de la población palestina de Cisjordania. Las zonas de tipo C serían aquellas que quedarían totalmente bajo control israelí. Este territorio comprende el 70 % de Cisjordania (las mejores tierras, toda la franja del río Jordano el mar Muerto), y comprende todas las colonias judías.

Es necesario hacer un inciso para explicar el uso y la diferencia entre el concepto de retirada y de repliegue. Retirada significa el abandono total por parte de Israel de la zona o territorio en cuestión (aunque en cualquier caso se reserva la potestad de actuar por motivos de seguridad). Lo que hizo Israel en la franja de Gaza y en la ciudad de Jericó fue una retirada. Es por ello que dentro del Acuerdo se previó la existencia de una policía palestina, porque la ANP también se haría cargo de la seguridad. Repliegue, en cambio, significa algo diferente. Repliegue no es exactamente una retirada, sino más bien una resituación, y hace referencia principalmente al Ejército israelí y a su presencia en la zona o territorio. En Cisjordania, Israel utilizó este concepto para dar a entender que el Ejército no se retiraba, sino que se resituaba en función de la implantación de la ANP. La retirada total en Cisjordania sólo sería una realidad en las zonas de tipo A. Recordemos que la importante presencia de asentamientos judíos en Cisjordania, la frontera con Jordania y la importancia estratégica de la ribera del río Jordano, hace difícil que Israel se avenga a dejar zonas totalmente libres de su control.

La primera fase de la aplicación de Oslo II consistió en la retirada de las zonas A de Cisjordania (Jénine, Nabulus, Tulkarem, Kalkilya, Ram Al·lah, Belén y Hebrón). Los primeros problemas surgiernn en la ciudad de Hebrón, donde un asentamiento judío en el centro de la ciudad hizo que el Gobierno israelí se echara atrás. Este incumplimiento de los acuerdos coincidió con la llegada de Binyamin Netanyahu (Likud) al poder, después del magnicidio del primer ministro laborista Rabin (signatario de los acuerdos de Oslo). La retirada de la ciudad de Hebrón hizo necesaria una nueva negociación forzada por Netanyahu. El Acuerdo llegó con el Protocolo para el repliegue en Hebrón (Protocol Concerning the Rediployment in Hebron), del 18 de enero de 1997. Con este Acuerdo, Israel ya no se retiraba de Hebrón, sino que acordaba un repliegue. Fruto de este Acuerdo, Hebrón quedó dividida en dos partes. En una de éstas se quedaría el Ejército israelí para ocuparse del asentamiento judío. Ésta fue la primera vez de Netanyahu en los acuerdos de Oslo. Sólo fueron necesarios unos pocos colonos (judíos ortodoxos) para modificar y paralizar meses de negociación y conversaciones. Esta primera retirada (repliegue en Hebrón) sólo suponía el 5% del territorio de Cisjordania. Este territorio está formado por las grandes ciudades, donde la población es palestina y donde hay muchos problemas de vivienda, de infraestructuras y de paro. En mayo de 1997, el paro entre la población activa en las zonas A estaba fijado aproximadamente el 39%. Bajo estas circunstancias se podría pensar que Israel, más que hacer una cesión, se quitó un problema de encima.

A partir de estos momentos empezaron los problemas en la implementación de los acuerdos de Oslo (I y II). El nuevo Gobierno del Likud relanzó la construcción a las 144 colonias judías de Cisjordania. Las provocaciones israelíes aumentaron en número e importancia. En septiembre de 1996, se abrió un túnel por debajo de la parte antigua de Jerusalén, cosa que los palestinos consideraron una ofensa y una provocación inadmisible. Sólo seis meses más tarde, el 18 de marzo de 1997, Israel inició la construcción de un nuevo asentamiento en la zona de Har Homa (Yebel Abu Ghneim para los palestinos), en Jerusalén este. Estados Unidos vetó una resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que condenaba a Israel por estas obras (consideradas ilegales) y por poner en peligro el proceso en peligro el proceso de paz. Sin embargo, esta resolución fue aprobada por la Asamblea General el 13 de marzo de 1997, con los únicos votos en contra de Israel y de Estados Unidos (A/RES/51/223). Pero la escasa voluntad del nuevo Gobierno israelí quedó de manifiesto cuando llegó la segunda fase del repliegue israelí, que tenía que afectar a las zonas rurales (zonas B) y parte de las zonas C. Israel comunicó que sólo pensaba ceder un 7 % de las zonas B y un 2 % de las zonas C, cuando el Acuerdo establecía que un 13 % (entre zonas B y C) tenían que pasar a zonas de tipo A, es decir, a control de la ANP. Este incumplimiento israelí supuso el bloqueo total del proceso de paz y de los acuerdos de Oslo. Israel argumentaba motivos de seguridad, mientras los rumores y los comentarios en torno a otra Intifada eran cada vez más fuertes. Los enfrentamientos provocaron 8 muertos y 900 heridos palestinos y 3 muertos y 67 heridos israelíes. El 21 de marzo de 1997, un atentado en un café de Tel-Aviv causa tres muertos y proporciona la excusa que necesitaba Netanyahu para parar todo el proceso (Amnon Kapeliok, Balance de quiebra para Netanyahu. La crisis israelí amenaza el Próximo Oriente. Le Monde Diplomatique, mayo de 1997).

Este nuevo obstáculo en la aplicación de los acuerdos de Oslo supuso una amenaza muy grave para todo el proceso. Una vez más, la diplomacia de Estados Unidos con Bill Clinton a la cabeza, presionó a las dos partes para que volvieran a reunirse. La situación de la región era cada vez más peligrosa. Los países del Golfo, Túnez y Marruecos congelaron las relaciones con el Estado de Israel. El rey Hussein de Jordania (que había firmado la paz con Israel en 1994, bajo el Gobierno laborista Rabin) escribió una carta a Netanyahu donde le hacía «responsable de una eventual estallido de sangre en la región, que pondría fin para siempre al proceso de paz» (Amnon Kapeliok, Balance de quiebra para Netanyahu. La crisis israelí amenaza el Próximo Oriente. Le Monde Diplomatique, mayo de 1997). Netanyahu también borró todo el trabajo que había hecho Rabin para normalizar las relaciones con Siria. Según Le Monde Diplomatique (mayo de 1997), Rabin y Hafez Al Assad (primer ministro sirio) habían llegado a un acuerdo sobre la retirada de los altos del Golán y la normalización de las relaciones entre los dos países, incluida la situación en el sur del Líbano. Netanyahu, con su lema «Paz y el Golán» borró este Acuerdo.

El final de esta situación de bloqueo vino de la mano de Bill Clinton y de sus problemas internos (que siempre contrarresta con espectaculares acciones en política internacional). En una reunión maratoniana vio la luz el Acuerdo de Wye Plantation, del 23 de octubre de 1998, que en principio desbloqueaba la situación. Israel aceptaba el repliegue de un 13,1 % de zona tipo C (que pasaría a ser zona B) de Cisjordania, y la retirada de un 14,2 % de zona B (que pasaría a ser zona A). Esto significaría que con la aplicación del Acuerdo de Wye, la ANP pasaría a controlar un 17,2 % de Cisjordania como zona A y un 22 % como zona B. Para el cumplimiento de los acuerdos de Wye, las partes se dieron un período de tiempo de tres meses, es decir, tendría que finalizar en febrero de 1999. A cambio de todo esto, la ANP se comprometió a aumentar la seguridad de Israel, y aceptó que la CIA supervisase sus avances en la lucha contraterrorista. Para ver una valoración crítica del Memorándum de Wye, ved CSCA (Comité de Solidaridad con la Causa Palestina). Pero una nueva circunstancia ha dejado el proceso de paz en el congelador. El 4 de enero de 1998, laa Knesset (parlamento israelí) votó a favor de su autodisolución y de la convocatoria de elecciones anticipadas, tanto para el cargo de primer ministro como para la Knesset. Las nuevas elecciones están previstas para el 17 de mayo de 1999, y hasta que éstas no aclaren el panorama político en Israel, difícilmente podremos ver avances significativos en las negociaciones.

La política de asentamientos de Israel y el proyecto del «Gran Jerusalén»

El inicio de las obras del asentamiento de Har Homa (Yebel Abu Ghneim para los palestinos) y la construcción del túnel bajo la parte antigua de Jerusalén sólo han sido la parte visible de una política israelí mucho más amplia. Poco a poco, kilómetro a kilómetro, el Gobierno israelí ha continuado su política de colonización de los territorios, una política de hechos consumados que poco a poco le permite controlar más territorio y aumentar el porcentaje de población judía en Cisjordania, que empezó en 1997, se ha hecho más intensa en 1998. Esta política israelí viola uno de los principios básicos de las resoluciones de las Naciones Unidas y de los acuerdos de paz entre árabes y palestinos. Durante el segundo semestre de 1997, las últimas estadísticas indicaban que se estaban llevando a cabo obras de construcción en 93 de las 103 implantaciones de Cisjordania, cosa que en número de viviendas daba una cifra aproximada de 5.000 nuevas residencias. La misma información daba a entender que algunas de estas nuevas construcciones estaban suficientemente alejadas del resto como para considerarlas nuevas colonias. Lo mismo sucedía en la franja de Gaza, donde ignorando la existencia de 454 viviendas vacías (de un total de 1.800) el Gobierno israelí hizo un llamamiento para llenar 100 viviendas nuevas en Nisanit. (Geoffrey Aronson, Palestina: la colonización que no cesa. Política de «hechos consumados». Le Monde Diplomatique, noviembre de 1998).

Esta política del Gobierno israelí va todavía más allá de la construcción y ampliación de los asentamientos. La construcción de infraestructuras alrededor de estos asentamientos hace todavía más difícil la situación de la población palestina. La construcción de vías de comunicación (de uso exclusivo para los israelíes) entre los asentamientos que evitan pasar por poblaciones palestinas está aislando las ciudades bajo administración de la ANP. En 1998, se ha acelerado la construcción de la red de carreteras de Cisjordania. Ejemplos de esta política son la circunvalación oriental de Jerusalén, que comunica los asentamientos del sur con los del norte, y la inauguración de la autopista Menahen Begin (22 de junio de 1998). Como resultados de todo esto, la zona bajo administración de la ANP, la actual y la que pueda alcanzar en un futuro, difícilmente logrará continuidad territorial, y lo que es más grave, la multitud de asentamientos e infraestructuras israelíes hará difícil la retirada total del Ejército israelí a gran parte de Cisjordania. Es por esta circunstancia que la política israelí de hechos consumados pone en peligro el proceso de paz. Con esta situación de facto, tanto los futuros repliegues y retiradas israelíes como la hipotética negociación del estatus final de Gaza y Cisjordania, presentan una realidad complicada y difícil de prever.

El «Gran Jerusalén»: la ampliación de los límites municipales de Jerusalén

El 21 de junio de 1998, el Gobierno israelí aprobó el proyecto de municipalidad única para Jerusalén. Este proyecto crea en el entorno de Jerusalén una zona metropolitana que supone el 40 % del territorio de Cisjordania, y que incluye ciudades grandes palestinas como Ram Al·lah y Belén. Este proyecto de ampliación de los límites municipales de Jerusalén puede suponer la anexión ilegal por parte de Israel del 40 % de Cisjordania. Recordemos que Israel se anexionó a la ciudad de Jerusalén, pero que ningún país del mundo ha reconocido todavía esta anexión (al menos ninguno de los estados representados en las Naciones Unidas).

Dentro de este Plan metropolitano para Jerusalén destaca el área conocida como el «Gran Jerusalén». Esta área fue pensada para contrarrestar la desigualdad demográfica que puede causar en el futuro el alto índice de natalidad de la población palestina. De hecho, cuando finalice el programa de asentamientos en Jerusalén este (incluido el asentamiento de Har Homa) que prevé la implantación de 250.000 colonos más y éstos se sumen a la población judía de Jerusalén oeste (parte del Estado de Israel desde 1948), y todo esto quede dentro del nuevo cinturón municipal (que incluirá todas las zonas limítrofes actuales), la relación demográfica quedará aproximadamente en un 70% de judíos y un 30% de palestinos. Bajo esta configuración, la minoría palestina quedará encerrada dentro del «Gran Jerusalén», aislados de Ram Al·lah y Belén. El «Gran Jerusalén» ocupará 440 kilómetros cuadrados, cuatro veces más territorio que el que ocupaba Israel antes de 1967. Si tenemos en cuenta lo que dice la Resolución 242 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (S/RES/242 (1967)), parece que el Gobierno israelí no está dispuesto a discutir ni a negociar el futuro, no tan sólo de Jerusalén (circunstancia ya anunciada por los mismos israelíes), sino de gran parte de Cisjordania.

La política de asentamientos y anexión ilegal de Jerusalén viola tanto las leyes como la voluntad de la comunidad internacional. Los desplazamientos forzados de población, la construcción de asentamientos, la destrucción de propiedades privadas (derrumbes de viviendas palestinas) constituyen violaciones de las obligaciones que el mismo Estado de Israel suscribió a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en la cuarta Convención de Ginebra y en la Declaración y el Espíritu de los acuerdos de Oslo (LAW – The Palestinian Society for the Protection of Human Rights and the Enviroment).